gototopgototop
Salus populi suprema lex . Marcus Tullius Cicero

Положення про громадські ради при органах державної влади
Середа, 17 серпня 2011, 19:00

Постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.10р. «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі – Типове положення про громадську раду).

Таким чином, після видання вищевказаної постанови КМУ, розпочався процес утворення нових громадських рад при органах державної влади, в тому числі на зміну існуючим (діючим) громадським радам. Одним з перших кроків новостворених формувань стало затвердження нових положень про конкретну громадську раду.

Згідно із Типовим положення про громадську раду Положення про громадську раду погоджується з органом виконавчої влади, при якому вона утворена, та схвалюється на її засіданні.

Слід зауважити, що існуюче Типове положення, затверджене Кабміном, має ряд недоліків та прогалин, які можуть блокувати та створювати передумови для неефективної роботи громадських рад. Водночас, постановою КМУ громадськості надана можливість удосконалювати норми існуючого типового положення, вносячи до нього певні зміни та доповнення, при умові, що вони не суперечитимуть чинному законодавству та затвердженому Кабміном типовому положенню, оскільки, як уже було сказано, положення про громадську раду схвалюється на засіданні громадської ради (тобто, членами громадської ради).

ЕДЦ «Правова аналітика» має досвід участі у розробленні Положення про громадську раду при Державному Агентстві екологічних інвестицій України на основі існуючого Типового положення. Нажаль, говорячи про реальні можливості внесення змін до Типового положення та його удосконалення, практика показала, що значна частина представників громадськості, які є членами громадських рад, не зацікавлені в удосконаленні та доповненні Типового положення про громадську раду при прийнятті нового положення. На думку ж ЕДЦ «Правова аналітика», якщо Типове положення про громадську раду не буде доповнене шляхом доопрацьовування та удосконалення окремих його норм, то існуватимуть перешкоди ефективній роботі громадських рад через наявні недоліки Типового положення про громадську раду, затвердженого Кабміном.

Практичний досвід також показує, що  серед громадськості поширеною є позиція про неможливість доповнення та доопрацювання Типового положення про громадську раду. На думку ЕДЦ «Правова аналітика», така позиція є не логічною, оскільки тоді постанова КМУ не передбачала б схвалення Положення про громадську раду (попередньо затвердженого Кабміном) самою громадською радою та його погодження органом державної влади.

ЕДЦ «Правова аналітика» відстоює позицію про те, що Типове положення про громадську раду потребує удосконалення для оптимізації роботи тієї чи іншої громадської ради.

Питання можливості чи неможливості внесення змін та доповнень до Типового положення про громадську раду

 Якщо мова іде про можливість чи неможливість внесення змін до типового положення та його подальше схвалення, то для початку слід з’ясовувати значенням слова «типове». Тлумачний словник слово «типовий» трактує як еталонний, або такий, що бажано брати за основу. Це слово може вживатись у значенні синоніма – звичайний. «Типовий» – це той, що є зразком, взірцем, стандартом для ряду явищ, випадків або відповідає певному зразку; характерний; властивий певному типові явищ.

За аналогією можна взяти значення та трактування поняття типового договору, який визначається як документ, що містить перелік питань і умов, які необхідно враховувати при укладанні договорів (угод). Типовий договір затверджується відповідною урядовою установою і слугує основою договірних відносин. На основі типового договору між сторонами укладають окремі договори, які конкретизують умови типового договору, уточнюють їх, зважаючи на місцеві особливості, але вони не повинні суперечити типовому договору або змінювати передбачені ними умови. Такий же підхід застосовано у Цивільному кодексі України, який, коли мова йде, наприклад, про певний вид договору вказує, що він може містити умови, не передбачені типовим договором. Умови  договору, що погіршують його становище порівняно з становищем, передбаченим законом або типовим договором, є нікчемними і замінюються умовами, встановленими типовим договором або законом.

Тому, на основі вказаного вище, можна зробити висновок про те, що типове положення може бути доповненим, якщо цього бажають члени громадської ради. Варіант положення, який схвалює громадська рада, не може суперечити типовому положенню та нормам чинного законодавства.

Так само відмова органу державної влади погодити Положення про громадську раду, має бути обґрунтована чинним законодавством України.

Пропозиції ЕДЦ «Правова аналітика» щодо доповнення Типового положення про громадську раду стосуються наступних аспектів:

1) Вступ до громадської ради нових членів після проведених установчих зборів

- Прийняття в члени громадської ради організацій, які подають документи на вступ після проведення установчих зборів новоутвореної громадської ради, Типовим положенням про громадську раду не заборонено. В той же час, така можливість взагалі залишилась поза увагою, що формує чергову прогалину, та може бути причиною та умовами існування різних позицій серед членів громадської ради.

- ЕДЦ «Правова аналітика» запропоновано усунути цю прогалину, та чітко надати інститутам громадянського суспільства право вступу до громадської ради на будь-якому етапі її функціонування; вказати у положенні, які документи для цього подаються, яким чином приймається рішення щодо цих організацій, яка процедура включення нового інститут громадянського суспільства до складу громадської ради, адже склад громадської ради затверджується органом державної влади на підставі протоколу засідання установчих зборів/громадської ради.

- Таким чином Типовим положенням про громадську раду не передбачено можливості вступу до громадської ради нових членів після проведення установчих зборів громадської ради. На думку правників ЕДЦ «Правова аналітика» така ситуація є неприйнятною, створює перешкоди для представників інститутів громадянського суспільства для участі у роботі громадських рад та у прийнятті рішень з питань формування та реалізації державної політики

2) Виключення із членства громадської ради у випадку систематичної відсутності на засіданнях громадської ради

- Типовим положенням про громадську раду передбачено можливість виключення організацій із членів громадської ради у випадку систематичної відсутності на засіданнях громадської ради без поважних причин. Але при цьому сказано, що громадська рада в цьому випадку «може», (а не «повинна») прийняти рішення про виключення, тому можливими є зловживання, коли щодо певних членів громадськості таке рішення буде прийматися, а щодо інших - ні.

- Щоб уникнути такої ситуації юристи ЕДЦ «Правова аналітика» пропонували внести зміни задля уніфікації правил для усіх членів громадської ради.

3) Повнота ведення протоколів громадської ради

-          В даному аспекті проблема полягає в тому, що часто рішення, прийняті громадською радою, не відображають уніфікованої позиції громадськості, навіть, якщо вони формально прийняті демократичним способом шляхом голосування, і думка громадськості, - особливо та, яка суперечить позиції органу державної влади, не знаходить свого відображення у протоколах засідання громадської ради, які в подальшому оприлюднюються для доступу широкому колу громадськості.

- ЕДЦ «Правова аналітика» висловлена пропозиція щодо встановлення правила про те, що протоколи громадської ради повинні бути повними, а не скороченими, оскільки останні переважно відображають лише питання для обговорення, прийняті рішення, та не відображають суті та змісту самого обговорення та думок окремих представників громадськості, що особливо стосується спірних питань. Тому важливо, щоб протоколи засідань громадської ради відображали різні, навіть кардинально протилежні позиції, які в подальшому, будучи відображеними в протоколах, будуть загальнодоступними.

4) Таємне голосування під час прийняття рішень

- Відкрите голосування, яке передбачено у Типовому положенні про громадську раду, інколи стає на заваді вільному волевиявленню та не завжди об’єктивно відображає реальну позицію громадськості.

- ЕДЦ «Правова аналітика» запропоновано передбачити можливість таємного голосування за пропозицію членів громадської ради. Така пропозиція була відхилена як недоречна.

5) Питання колегіального прийняття рішень органом державної влади у випадку відмінності позицій громадські та органу державної влади

- Слід зауважити, що дане питання у Типовому положенні про громадську раду не врегульовано. Існують положення міжнародних домовленостей про те, що результати участі громадськості у прийнятті рішень повинні враховуватися у максимальній ступені. Але роз’яснення та деталізації дані правила у чинному законодавстві не знаходять, не передбачено дій органу державної влади у випадку розбіжності позицій влади та громадськості, і дане питання не знаходить свого вирішення і у Типовому положенні про громадську раду.

- ЕДЦ «Правова аналітика» пропонувалося у випадку розбіжностей позицій органу державної влади та громадськості виносити питання на обговорення Міжвідомчої комісії з питань зміни клімату, яка діє в Україні, та до якої входять представники різних міністерств та члени громадськості. Але така пропозиція була сприйнята як нереалістична, як Держекоінвестагентством, так і деякими членами громадської ради, які зауважувати, що питання скликання Міжвідомчої комісії є складним та затратним у часовому відношенні.

6) Участь на засіданнях громадської ради представників органу державної влади, відповідальних за прийняття рішень

-   Часто громадська рада та її засідання можуть носити суто формальний характер без мети забезпечення впливу громадськості на процес прийняття рішень і реального діалогу громадськості та влади. Для уникнення такої ситуації ефективною може стати участь у громадських радах не лише представника органу державної влади, який відповідальний за зв’язки із громадськістю, але й представників керівного складу, керівників департаментів, відділів, тощо, які є відповідальними за процес прийняття рішень. 

7) Ініціювання питань для обговорень на засіданні громадської ради

- Дані аспекти у Типовому положенні про громадську раду також не врегульовані, тому не вирішеним залишається питання формування порядку денного, хто його пропонує, формує, затверджує, як висуваються питання на обговорення? Чи може ініціатива виходити від 1-2 організацій, тощо.

- ЕДЦ «Правова аналітика» пропонували розробити правила про те, хто і яким чином може виносити питання на обговорення громадської ради. Члени громадськості не погодилися із необхідністю передбачення таких процедур, зауваживши, що всі члени громадської ради і так мають право долучатися до формування порядку денного, тому окремо прописувати такі права немає необхідності.

8) Доступ до інформації з питань зміни клімату.

- В Типовому положенні про громадську раду є пункти, які стосуються доступу до інформації. Звісно існує законодавство про доступ до публічної інформації і немає змісту його норми дублювати у Положенні про громадську раду, але є специфічні види інформації з питань зміни клімату, право на доступ громадськості до якої можна та доречно передбачити у Положенні про громадську раду для можливості громадською радою функціонувати та реалізовувати свої права та інтереси.

- Пропозиція: деталізувати певні види інформації (з питань кліматоохоронної політики, реалізацій гнучких механізмів Кіотського протоколу, міжнародного переговорного процесу з питань зміни клімату, тощо) у доступі до якої громадській раді не може бути відмовлено, чітко встановивши, що такий перелік відомостей, які є загальнодоступними, не є вичерпним.

- Така позиція пояснюється тим, що інформація з питань зміни клімату є дещо специфічною, а положення про доступ до інформації є часто загальними та не деталізованими щодо конкретних видів інформації, тому запропоновано встановити види інформації з питань зміни клімату, яка повинна бути доступною членам громадської ради.

- Члени громадської ради також відхилили цю пропозицію як таку, в якій немає необхідності, оскільки в Типовому положення існує пункт про те, що громадська рада має право на доступу до інформації для реалізації своїй завдань та функцій.

Висновки:

Питання участі громадської ради у процесі прийняття рішень

Процес участі у прийнятті рішень та у формуванні та реалізації державної політики громадською радою у Положенні про громадську раду не врегульований. Є загальні положення, які на практиці імплементуються далеко не завжди, не встановлено відповідальності за прийняття рішень без участі громадськості, не встановлено контролюючих механізмів за процесом прийняття рішень з участю громадськості. Часто громадськість повинна відстоювати свої права у судових інстанціях, що є затратним в часових вимірах та часто не надто ефективно сприяє забезпеченню права на участь громадськості в процесі прийняття рішень, коли процедура участі громадськості у прийняття рішень триває не більше декількох місяців, а судові процеси можуть тривати роки.

Із досвіду участі ЕДЦ «Правова аналітика» у розробленні положення про громадську раду, ряд пропозицій відхилено лише через те, що, на думку членів громадської ради, вищевказані пропозиції, будучи доречними, можуть реалізовуватися на практиці і без прописування конкретних правил у Положенні про громадську раду. В деталізації певних правил, на думку деяких членів громадської ради, також немає потреби, так само, як і необхідності врегульовувати детально процедури роботи громадської ради, визначати конкретні види (категорії) інформації, на які має право громадськість, тощо. Така ситуація не є позитивною тенденцією, оскільки в практичному аспекті ні для кого не є новиною те, що проблеми із доступом до інформації в Україні є дуже актуальними, в тому числі, якщо питання стосується доступу до екологічної інформації, інформації з питань виконання чи порушення певних нормативів, міжнародних зобов’язань, тощо. Так само, не завжди ефективними можна назвати процедури участі громадськості у процесі прийняття рішень в Україні, проблемним є питання вибору рішень органом державної влади, в яких громадськість може та повинна брати участь і т.д. В той же час, досвід показав, що самі члени громадських рад, більшістю голосів приймають рішення про те, що необхідності удосконалювати Типове положення про громадську раду немає, і саме такою була ситуація при розробленні та прийнятті рішень щодо доповнення та удосконалення Положення про громадську раду при Державному Агентстві екологічних інвестицій.