Позиція Мінприроди щодо поданих коментарів та пропозицій ЕДЦ "Правова аналітика" до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо реалізації положень Конвенції Еспо»

16 червня 2011 року Експертно-дорадчий центр «Правова аналітика» в рамках громадського обговорення подав Міністерству екології та природних ресурсів України (надалі - Мінприроди) коментарі та пропозиції до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо реалізації положень Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті» [1] .

Пропозиції Центру стосувалися включення до законопроекту положень, які передбачали, поряд з наявними в проекті змінами до Закону України «Про екологічну експертизу» внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині проведення оцінки впливу об’єктів будівництва на навколишнє середовище в транскордонному контексті.

25 липня 2011 року на адресу ЕДЦ «Правова аналітика» надійшла відповідь Міністерства екології та природних ресурсів України про результати розгляду наданих в рамках громадського обговорення даного законопроекту.

Перш за все слід відзначити, як позитивний, той факт, що Мінприроди у відповідності до положень Постанови Кабінету Міністрів України №996 від 03.11.2010 року «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» не лише повідомило про врахування чи неврахування пропозицій Центру, але й надало обґрунтування своєї позиції щодо незгоди із запропонованими ЕДЦ «Правова аналітика» змінами до законодавства.

Пропозиція Центру щодо включення до коментованого проекту нормативного акту змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»

Центр пропонував доповнити норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» положеннями згідно яких до проектної документації, необхідної для проведення експертизи, додається оцінка впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, підготовлена відповідно до Порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України, у разі, якщо проекти будівництва стосуються об’єктів, запланована діяльність яких підпадає під дію міжнародних угод щодо оцінки впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті».

Позиція Мінпроди

Мінприроди вказує, що такі зміни є недоцільними, оскільки об’єкти, які матимуть вплив на навколишнє середовище в транскордонному контексті, підлягатимуть екологічній експертизі. Натомість, екологічна експертиза наділена більшою гнучкістю, а відтак охоплюватиме і ті види діяльності за Конвенцією Еспо [2] , які не відносяться до будівництва. «Ці обставини і послужили підставою для того, щоб обрати шлях внесення змін саме до Закону України «Про екологічну експертизу».

Позиція Центру щодо обґрунтованості відмови включення до законопроекту положень про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» поряд з внесенням змін до Закону України «Про екологічну експертизу» є відмінною від позиції Мінприроди з підстав, викладених нижче .

Позиція Мінприроди щодо відсутності практичного значення змін до статті 3 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»

Мінприроди, зокрема, зазначає, що « внесення змін до статті 3 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» позбавлене практичного значення. Це пояснюється тим, що навіть при відсутності посилання у цій статті на закон про ратифікацію Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті остання буде обов’язковою до виконання ».

Коментар Центру

Така позиція видається не зрозумілою, оскільки в той же час автори проекту Закону передбачають фактично внесення аналогічних змін до статті 2 Закону України «Про екологічну експертизу» (Законодавство про екологічну експертизу), а саме передбачають включення до норми, яка визначає законодавство, яке регулює відносини в галузі екологічної експертизи, Закону «Про ратифікацію Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті » , тобто пропонують ті ж самі зміни, в яких не вбачають доцільності в аспекті експертизи об’єктів будівництва.

Позиція Мінприроди щодо «гнучкості екологічної експертизи» в частині об’єктів будівництва

Мінприроди зазначаю, що внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», які було запропоновано Центром, також не дозволить належним чином реалізувати положення Конвенції Еспо, адже додатком 1 цієї Конвенції передбачено деякі види діяльності, які не є будівництвом. Екологічна ж експертиза дозволяє охопити як проекти, які передбачають будівництво, так і проекти, які не передбачають будівництва. Такою гнучкістю експертиза, передбачена статтею 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», не наділена.

Мінприроди зазначає, що думка Центру « про те, що проекти, що можуть мати транскордонний вплив, не будуть підлягати державній екологічній експертизі, не узгоджується з положеннями частини 3 статті 13 Закону України «Про екологічну експертизу, згідно з якою здійснення державної екологічної експертизи є обов’язковим для видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку ».

Коментар Центру

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року внесено зміни до ст.14 Закону України «Про екологічну експертизу», якими виключено із об’єктів державної екологічної експертизи інвестиційні проекти, техніко-економічні обґрунтування і розрахунки, проекти і робочі проекти на будівництво нових та розширення, реконструкцію, технічне переозброєння діючих підприємств, схеми генеральних планів промислових вузлів, схеми розміщення підприємств у промислових вузлах і районах, схеми упорядкування промислової забудови, інша передпланова і передпроектна документація.

Хотілося б наголосити, що Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті такого терміну як « підвищена екологічна небезпека » не містить. В статті 2 Конвенції вказано, що сторони на індивідуальній чи колективній основі вживають всіх належних і ефективних заходів по запобіганню значному шкідливому транскордонному впливу як результату запланованої діяльності, а також по його зменшенню та контролю за ним [3] .

Більш того, якщо діюча редакція Закону України «Про екологічну експертизу» не містить жодних положень щодо транскордонного аспекту при проведенні експертизи, то Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» включає положення, які стосуються відповідної Конвенції. Зокрема, діюча редакція положень ч.2 ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вказує, що до проектної документації на будівництво об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а також об’єктів, які підлягають оцінці впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті , додається оцінка існуючого чи передбачуваного впливу на стан навколишнього природного середовища.

Насправді, як і ч.2 ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», так і пропоновані проектом зміни до ч.1 ст.15 Закону України «Про екологічну експертизу» передбачають проведення ОВНС в транскордонному контексті до початку експертиз – як необхідні складові проектної документації.

Висновки Центру

Прийняття закону за основу у редакції, опублікованій для громадського обговорення, не сприятиме в достатній мірі повному виконанню рекомендацій VI засідання Наради Сторін Конвенції Еспо від 2008 року, яким звернуто увагу уряду України щодо необхідності забезпечення адміністративних заходів для здійснення положень Конвенції Еспо.

Вважаємо, що в будь-якому випадку змін до законодавчої бази, важливим є принцип повноти змін, які вносяться до законодавства. В даному ж випадку, при недотриманні такого в частині ігнорування змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», на думку Центру, передумови до можливої колізії норм законодавства в частині конкуренції екологічної експертизи та експертизи об’єктів будівництва в майбутньому є достатньо прогнозованими, хоч згідно наданої відповіді у Мінприроди відмінна позиція.